7.5 Vergleich: Pigou-Steuern, Zertifikate und Regulierung bei negativen externen Effekten mit Fokus auf Dynamik, Anreize und zukünftige Entwicklungen

Alle drei Maßnahmen – Pigou-Steuern, Emissionszertifikate und regulatorische Vorgaben – können theoretisch das gleiche Ziel erreichen: die Internalisierung externer Kosten und eine effiziente Begrenzung negativer externer Effekte. Dennoch unterscheiden sie sich deutlich in ihrer dynamischen Wirkung, ihren Anreizen und ihrer Anpassungsfähigkeit an zukünftige Entwicklungen.

Während alle drei Instrumente grundsätzlich geeignet sind, negative externe Effekte zu begrenzen, zeigen sich deutliche Unterschiede in ihrer Effizienz, Flexibilität und Wirkung über die Zeit. Marktbasierte Ansätze wie Pigou-Steuern und Zertifikate erzeugen finanzielle Anreize, Emissionen dort zu senken, wo es am günstigsten ist – dadurch erreichen sie die Umweltziele in der Regel mit einem geringeren gesamtwirtschaftlichen Aufwand als starre Regulierung. Zudem fördern sie Innovation, weil jede zusätzliche Verbesserung zu weiteren Einsparungen führt.

Regulierung hingegen greift stärker in individuelle Entscheidungsspielräume ein und berücksichtigt meist nicht, dass die Vermeidungskosten zwischen Akteuren stark variieren können. Dies führt zu höheren gesamtwirtschaftlichen Kosten und schwächeren Anreizen für technische Fortschritte. In komplexen oder dynamischen Situationen, etwa wenn sich Technologien rasch verändern oder sich die gesellschaftlichen Kosten schwer quantifizieren lassen, ist sie auch weniger flexibel.

Gleichzeitig gibt es Grenzen auch bei marktlichen Lösungen. Insbesondere Zertifikate entfalten ihre Wirkung häufig am stärksten in der Frühphase – weil zunächst die kostengünstigsten Maßnahmen umgesetzt werden („low hanging fruits“). Dieser schnelle Anfangserfolg kann jedoch eine trügerische Erwartungshaltung erzeugen: Denn spätere Reduktionsschritte sind oft deutlich teurer und schwieriger. Das hat zur Folge, dass ambitionierte Ziele zwar kurzfristig erreichbar erscheinen, aber langfristig schwer durchzuhalten sind, wenn die ökonomischen oder technologischen Voraussetzungen sich ändern.

Marktbasierte Instrumente (Steuern und Zertifikate) gelten in der ökonomischen Theorie als effizienter, da sie gleiche Ziele mit geringeren gesellschaftlichen Kosten erreichen können. Regulierungen verursachen zwar höhere Kosten, können aber in bestimmten Fällen sinnvoll sein, etwa wenn individuelle Vermeidungskosten sehr unterschiedlich sind, hohe externe Kosten bei bestimmten Gruppen entstehen oder wenn technologische Unsicherheit besteht.

Besonders bei sich verändernden oder schwer quantifizierbaren externen Effekten ist keine Methode klar überlegen. Da sich Externe Effekte weiter entwickeln, z.B. durch Klimawandel, gesellschaftliche Sensibilität oder technologische Innovationen. Ein Instrument, das heute angemessen erscheint, kann morgen zu ineffizienten oder falschen Allokationen führen.

Die unten stehende Graphik vergleicht eine Mengenregulierung mit einer Pigousteuer. Sie zeigt deutlich, dass bei gleicher Emissionsreduktion die Steuerlösung geringere Gesamtkosten verursacht und damit volkswirtschaftlich effizienter ist. Mit dem unteren Schieberegler lässt sich die Höhe der Regulierung einstellen; über den ersten Button kann die wirkungsäquivalente Steuer eingeblendet werden. Der zweite Button visualisiert anschließend, warum die Steuer geringere Kosten verursacht: Das linke Polygon zeigt die eingesparten Kosten des Unternehmens mit den höheren Grenzkosten, das bei einer Steuer weniger Emmissionen einspart, das es nur soviele Emmsissionen reduziert, bis die Kosten weiterer Reduktionen höher wären als die Steuer. Demgegenüber stellt das rechte Polygon die zusätzlichen Kosten des Unternehmens mit niedrigeren Grenzkosten darstellt, das mehr reduziert. Da die Breite (die gesamte Emissionsmenge gleich bleibt) identisch ist, wird durch die unterschiedliche Höhe der Flächen klar, dass insgesamt Ressourcen und Kosten eingespart werden, wenn eine Steuer anstelle einer starren Regulierung eingesetzt wird.